【提  要】2020年是一個(gè)特殊的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。2019年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了一些具有歷史意義的標(biāo)志性成就，如經(jīng)濟(jì)總量接近100萬(wàn)億元人民幣，人均收入達(dá)到1萬(wàn)美元。進(jìn)入2020年，中國(guó)要實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，全面脫貧、治理污染、防范重大風(fēng)險(xiǎn)三大攻堅(jiān)戰(zhàn)要如期收官。但在新冠疫情的嚴(yán)重沖擊下，一季度的大部分時(shí)間經(jīng)濟(jì)處在停擺狀態(tài)，出現(xiàn)了-6.8%的下滑，之后開(kāi)始逐步恢復(fù)。由于海外疫情仍處在糾結(jié)狀態(tài)且走勢(shì)有很大不確定性，中國(guó)經(jīng)濟(jì)將被迫轉(zhuǎn)入內(nèi)防反彈、外防輸入的“戰(zhàn)疫增長(zhǎng)模式”。本文在分析疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)沖擊特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，提出了在“戰(zhàn)疫增長(zhǎng)模式”下如何評(píng)估和設(shè)定增長(zhǎng)目標(biāo)、短期和中長(zhǎng)期應(yīng)對(duì)政策要點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)應(yīng)通過(guò)實(shí)質(zhì)性深化改革，立足于已有的結(jié)構(gòu)性潛能，形成中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“新風(fēng)口”。

【關(guān)鍵詞】戰(zhàn)疫增長(zhǎng)模式，目標(biāo)、政策與改革，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“新風(fēng)口”

一、此次疫情沖擊經(jīng)濟(jì)的若干特點(diǎn)

第一，這次中國(guó)經(jīng)濟(jì)大幅下滑，是由于一次意外的超級(jí)外部沖擊，而非經(jīng)濟(jì)內(nèi)部出了問(wèn)題，如需求嚴(yán)重不足、杠桿率過(guò)高等。這是與以往金融或經(jīng)濟(jì)危機(jī)的明顯不同之處。

經(jīng)濟(jì)恢復(fù)主要取決于兩個(gè)因素，一是疫情持續(xù)時(shí)間，二是生產(chǎn)能力受損程度。如果疫情持續(xù)時(shí)間不長(zhǎng)，生產(chǎn)能力受損有限，疫情過(guò)后可出現(xiàn)V型反彈；如果疫情持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，或生產(chǎn)能力受損嚴(yán)重，反彈就不那么容易。除了盡快控制住疫情之外，盡可能減輕生產(chǎn)能力受損，保護(hù)生產(chǎn)力，是短期政策的重點(diǎn)。

第二，第二波沖擊大概率大于且長(zhǎng)于第一波沖擊。二季度后，海外疫情對(duì)中國(guó)進(jìn)出口影響加大，將會(huì)成為對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的第二波沖擊。有關(guān)研究推測(cè)，中國(guó)進(jìn)出口全年將會(huì)出現(xiàn)15%-20%的下滑，其中服務(wù)貿(mào)易降幅更大。

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，由于凈出口在中國(guó)GDP中的占比較低，只要凈出口不出現(xiàn)大的負(fù)增長(zhǎng)，對(duì)國(guó)內(nèi)增長(zhǎng)影響有限。這在正常增長(zhǎng)情況下是對(duì)的，但如果出口短期內(nèi)下滑幅度過(guò)大，導(dǎo)致大批出口企業(yè)停工停產(chǎn)，將會(huì)直接影響到國(guó)內(nèi)的消費(fèi)、投資和就業(yè)。通過(guò)投入產(chǎn)出分析可以看出，出口下降一個(gè)百分點(diǎn)，將會(huì)影響0.2個(gè)百分點(diǎn)左右的GDP。近期有關(guān)信息顯示，外貿(mào)企業(yè)訂單斷崖式下跌的情況已經(jīng)出現(xiàn)。2008年國(guó)際金融危機(jī)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的沖擊也證實(shí)了這一點(diǎn)。當(dāng)時(shí)出口從高點(diǎn)下降了30個(gè)百分點(diǎn)，引致GDP下降了7個(gè)百分點(diǎn)。

第二波沖擊何時(shí)緩解，直接取決于國(guó)際疫情走勢(shì)，而國(guó)際疫情有三個(gè)很大的不確定性。首先，美歐日等國(guó)一段時(shí)間后將出現(xiàn)拐點(diǎn)，但在現(xiàn)有管控模式下，可能難以像中國(guó)一樣短期內(nèi)清零，會(huì)出現(xiàn)一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的尾部；其次，印度、非洲等發(fā)展中國(guó)家尚未進(jìn)入爆發(fā)期；再次，疫情是否會(huì)跨年度甚至長(zhǎng)期存在，還未可知。在此背景下，第二波沖擊在時(shí)間上將會(huì)大大長(zhǎng)于第一波沖擊，帶來(lái)的增長(zhǎng)減值也大概率超過(guò)前者。

第三，穩(wěn)增長(zhǎng)首先和重點(diǎn)是穩(wěn)消費(fèi)。以往遇到經(jīng)濟(jì)下滑，我們首先想到的是投資，特別是基建投資，這與當(dāng)時(shí)的增長(zhǎng)階段和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有關(guān)。2008年應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊，實(shí)行四萬(wàn)億刺激計(jì)劃，當(dāng)年支出法GDP增量中，投資所占比重為62.8%，消費(fèi)比重為42.5%。到了2019年，支出法GDP增量中，投資比重已經(jīng)降為17.2%，消費(fèi)比重則上升到66.9%，居民消費(fèi)比重為49.5%。這組數(shù)據(jù)表明，現(xiàn)階段要穩(wěn)增長(zhǎng)，首先和重點(diǎn)是穩(wěn)消費(fèi)，尤其是居民消費(fèi)。這個(gè)大頭穩(wěn)不住，經(jīng)濟(jì)整體就穩(wěn)不住。投資尤其是基建投資已經(jīng)成了小頭，靠小頭穩(wěn)不住大局。

二、“戰(zhàn)疫增長(zhǎng)模式”下的目標(biāo)和短期政策

由于疫情沖擊難以在短期內(nèi)結(jié)束，且有較大不確定性，我們將不得不面對(duì)并適應(yīng)這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)，即從常規(guī)增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)入相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期的“戰(zhàn)疫增長(zhǎng)模式”。這種增長(zhǎng)模式的顯著特點(diǎn)是，需要支付一個(gè)“戰(zhàn)疫折扣成本”，就是說(shuō)，總是要拿出部分資源去內(nèi)防反彈、外防輸入，經(jīng)濟(jì)難以開(kāi)足馬力運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)潛在增長(zhǎng)率。

在這種情況下，對(duì)增長(zhǎng)目標(biāo)的評(píng)估應(yīng)有相應(yīng)調(diào)整。建議采取“相對(duì)增長(zhǎng)率”的評(píng)估方法，即用中國(guó)增長(zhǎng)速度與世界平均增長(zhǎng)速度的比值或差值，評(píng)估中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)狀況。采取這種方法的基本背景是，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已在較大程度上融入全球經(jīng)濟(jì)，而且這次疫情沖擊也是全球性的。與以往相比，如果這種比值是穩(wěn)定或上升的，表明中國(guó)經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)是好的，反之則是差的。以差值為例，2019年世界經(jīng)濟(jì)平均增速為2.9%，中國(guó)是6.1%，相對(duì)增長(zhǎng)率為3.2%；如果2020年世界增速為-2.5%，中國(guó)為3%，相對(duì)增長(zhǎng)率就是5.5%，是高于2019年的。

需要注意，這里所說(shuō)的相對(duì)增長(zhǎng)率是一種評(píng)估增長(zhǎng)狀況的方法，而不是可以直接采用的增長(zhǎng)目標(biāo)指標(biāo)。這種評(píng)估方法的一個(gè)好處是，不必過(guò)于拘泥于以往的增長(zhǎng)目標(biāo)，特別是避免用過(guò)度刺激辦法去實(shí)現(xiàn)常規(guī)增長(zhǎng)模式下制定的目標(biāo)，而是在“戰(zhàn)疫增長(zhǎng)模式”背景下，科學(xué)務(wù)實(shí)地制定并實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)目標(biāo)。

關(guān)于2020年的增長(zhǎng)目標(biāo)，建議采取“中央提要求，地方提指標(biāo)”的辦法。國(guó)家層面可以提出增長(zhǎng)目標(biāo)要求：穩(wěn)增長(zhǎng)、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)民生，堅(jiān)持高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展不動(dòng)搖，力爭(zhēng)可實(shí)現(xiàn)的增長(zhǎng)速度和發(fā)展成果，但不提出量化增長(zhǎng)指標(biāo)。

省級(jí)政府可提出量化增長(zhǎng)指標(biāo)。好處是：從各自實(shí)際出發(fā)，不搞一刀切；調(diào)動(dòng)各省的自主積極性；引入地方競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)家建立各省發(fā)展?fàn)顩r全面評(píng)估和激勵(lì)機(jī)制，有關(guān)支持性政策與各省發(fā)展?fàn)顩r掛鉤。

短期政策要聚焦于“恢復(fù)”、“救助”和“避險(xiǎn)”。恢復(fù)就是把中斷了的供求重新連接，有人強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大需求，其實(shí)當(dāng)務(wù)之急是恢復(fù)需求。救助就是幫助那些處境艱難、甚至日子過(guò)不下去的企業(yè)和個(gè)人，重點(diǎn)是中小微企業(yè)和低收入人群。避險(xiǎn)就是要防控經(jīng)濟(jì)中已有結(jié)構(gòu)性矛盾可能引起的風(fēng)險(xiǎn)，防止老矛盾引出新問(wèn)題，重點(diǎn)是防止金融體系由于流動(dòng)性緊張引發(fā)的停擺和混亂。

從這個(gè)角度說(shuō)，財(cái)政政策重點(diǎn)是救助，國(guó)家已決定發(fā)行特別國(guó)債，所籌資金應(yīng)主要用于救助。貨幣政策的重點(diǎn)是避險(xiǎn)。應(yīng)該說(shuō)，這次美聯(lián)儲(chǔ)反應(yīng)相當(dāng)快，通過(guò)提供充足流動(dòng)性穩(wěn)定預(yù)期，防止金融體系的混亂乃至崩潰。當(dāng)然代價(jià)也很高。中國(guó)央行采取了積極有效政策，三月份社融指標(biāo)大幅上升。當(dāng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)突然減速、幾乎停擺的情況出現(xiàn)，只有加大注入流動(dòng)性，才能保障經(jīng)濟(jì)的連續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。但中國(guó)經(jīng)濟(jì)與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的區(qū)別是，二者處在不同的發(fā)展階段，中國(guó)還有相當(dāng)大的結(jié)構(gòu)性增長(zhǎng)潛能，刺激經(jīng)濟(jì)主要靠結(jié)構(gòu)性潛能而非宏觀政策，所以，中國(guó)應(yīng)該也有能力使貨幣政策保持正常狀態(tài)，而不必跟隨去搞負(fù)利率。

對(duì)如何救助受困中小微企業(yè)和低收入人群，有幾個(gè)問(wèn)題需要討論。

第一，對(duì)低收入人群到底是直接發(fā)放貨幣補(bǔ)貼還是發(fā)放消費(fèi)券。發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法是直接貨幣補(bǔ)貼，直接發(fā)到居民賬戶(hù)上。我們的短板是低收入人群識(shí)別和補(bǔ)貼的基礎(chǔ)設(shè)施還沒(méi)有普遍建立起來(lái)。數(shù)字技術(shù)發(fā)展到目前水平，搞這個(gè)“新基建”應(yīng)該不難，當(dāng)下的需求也提供了一個(gè)補(bǔ)短板機(jī)會(huì)。短期內(nèi)，可以利用已有的渠道信息，如貧困地區(qū)貧困人口、城市社保體系中的低收入人群、個(gè)稅申報(bào)系統(tǒng)等。這種補(bǔ)貼至少要注意三點(diǎn)：確實(shí)補(bǔ)助到低收入人群；盡可能多地去消費(fèi)；不能走形式，下毛毛雨，要有適當(dāng)大的量，比如達(dá)到低收入人群一個(gè)月的收入或消費(fèi)水平。近期地方政府發(fā)消費(fèi)券，主要是刺激當(dāng)?shù)叵M(fèi)，普遍或抽簽式發(fā)放，并非直接針對(duì)困難的中小微企業(yè)和低收入人群，與救助初衷有一定距離。

第二，要給第二波沖擊下的外貿(mào)受困企業(yè)留下足夠彈藥。救助企業(yè)的資源要均衡使用，子彈不能一次打完。第二波沖擊剛剛開(kāi)始，峰值和尾部在什么地方還看不清楚。出口企業(yè)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)中最有活力和競(jìng)爭(zhēng)力的一部分，如果這部分企業(yè)倒下，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的傷害難以估量。要把救助資源的大頭放在這個(gè)領(lǐng)域。

第三，用對(duì)受困企業(yè)員工發(fā)放工資補(bǔ)貼或消費(fèi)券的辦法兼顧救助企業(yè)和救助低收入人群。對(duì)受困企業(yè)中一定收入水平之下的員工，由政府發(fā)放一定數(shù)量的工資貨幣補(bǔ)貼或無(wú)過(guò)多限制的消費(fèi)券，以幫助企業(yè)穩(wěn)定員工隊(duì)伍。這種辦法能較好解決低收入人群識(shí)別問(wèn)題，特別是救助城市無(wú)法納入統(tǒng)計(jì)體系但很需要救助的農(nóng)民工。這樣就可以把穩(wěn)企業(yè)、穩(wěn)就業(yè)、擴(kuò)消費(fèi)、降成本幾件事情結(jié)合起來(lái)，使政策更好地起作用。

三、“新基建”前程遠(yuǎn)大，但要遵循市場(chǎng)規(guī)律和產(chǎn)業(yè)規(guī)律

近期熱炒的“新基建”，與中央原有的提法相較已大幅擴(kuò)容。要防止把新基建當(dāng)個(gè)筐，什么都往里裝。

新基建的內(nèi)容，有關(guān)媒體列了七項(xiàng)。城市軌道交通、特高壓其實(shí)是搞了多年的老基建了。城市軌道交通，即通常說(shuō)的地鐵，改革開(kāi)放前就有了。前幾年有的地方軌道交通項(xiàng)目被國(guó)家叫停，原因是超出實(shí)際需求且負(fù)債過(guò)高。特高壓優(yōu)缺點(diǎn)都較明顯，此前也有不小爭(zhēng)議。把這兩項(xiàng)算進(jìn)去，確實(shí)勉強(qiáng)了。5G和充電樁很有前景，但要與服務(wù)對(duì)象的增長(zhǎng)相適應(yīng)。5G應(yīng)用已經(jīng)起步，但深度使用需要垂直領(lǐng)域應(yīng)用場(chǎng)景的逐步拓展。充電樁所服務(wù)的電動(dòng)汽車(chē)面臨著補(bǔ)貼退坡，當(dāng)下正處在一個(gè)發(fā)展的瓶頸期。至于數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等，都屬于信息產(chǎn)業(yè)或其中某個(gè)細(xì)分領(lǐng)域多少具有平臺(tái)特性的部分，貼一個(gè)“基礎(chǔ)設(shè)施”的標(biāo)簽未嘗不可，正是在這個(gè)意義上可稱(chēng)其為數(shù)字基建。

重要的是，一定要明確作為新基建主體的數(shù)字基建與“鐵公機(jī)”類(lèi)的老基建在技術(shù)屬性、投資方式和運(yùn)行機(jī)制上的明顯區(qū)別。首先，數(shù)字基建基本上（如果不是全部的話(huà)）不是公共產(chǎn)品，是企業(yè)經(jīng)營(yíng)的商品（或經(jīng)濟(jì)學(xué)所說(shuō)的私人產(chǎn)品），而老基建大部分屬于公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品。其次，相應(yīng)地，主要由企業(yè)投資而非政府投資建設(shè)，企業(yè)投資就會(huì)有硬的預(yù)算約束，要講究投資回報(bào)。再次，也是非常重要但很少被提及的一條，新基建大都是成長(zhǎng)中的新技術(shù)，技術(shù)路線和市場(chǎng)前景不確定強(qiáng)，投資風(fēng)險(xiǎn)更大。一旦選擇失誤，大量投資就可能打了水漂，所以較多采取風(fēng)險(xiǎn)投資方式。政府最好不要直接插手，交給企業(yè)和市場(chǎng)選擇才是明智之舉。相比之下，老基建雖然也有低效率問(wèn)題，但通常確定性強(qiáng)，比如從市區(qū)到機(jī)場(chǎng)，修一條高速路不會(huì)錯(cuò)到哪里去。

把這些問(wèn)題說(shuō)清楚了，政府在此過(guò)程中應(yīng)該做什么也就清楚了。新基建前程遠(yuǎn)大，要把新基建搞好，首先要給其營(yíng)造一個(gè)正常的發(fā)展環(huán)境，主要是企業(yè)自主決策，市場(chǎng)起決定性作用；政府不直接干預(yù)，不添亂，多包容，重點(diǎn)促進(jìn)和維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高監(jiān)管水平，提供有效信息服務(wù)，提升相關(guān)人力資本。

以數(shù)字基建為主的新基建，本質(zhì)上屬于新技術(shù)驅(qū)動(dòng)的新產(chǎn)業(yè)，發(fā)展快一點(diǎn)還是慢一點(diǎn)，要遵循市場(chǎng)規(guī)律和產(chǎn)業(yè)規(guī)律，不大適合作為短期刺激政策工具；要防止一哄而起，“運(yùn)動(dòng)式增長(zhǎng)”，留下一堆無(wú)效投資和爛尾工程；也不需要受到某種產(chǎn)業(yè)政策的照顧，拿補(bǔ)貼、吃偏飯，搞出新的不公平競(jìng)爭(zhēng)；少一些概念炒作，多一些專(zhuān)業(yè)深度研究，即使資本市場(chǎng)需要概念，也應(yīng)遵守客觀、專(zhuān)業(yè)、審慎原則，否則投資者是會(huì)受到傷害的。這方面以往的教訓(xùn)太多了，如能有所汲取，將有助于把新基建這件好事辦好，在高質(zhì)量發(fā)展時(shí)代有所進(jìn)步。

四、著眼點(diǎn)、立足點(diǎn)要從短期刺激政策轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性潛能

經(jīng)濟(jì)遇到困難就想到用刺激政策，除此之外，有沒(méi)有更合理且管用的辦法？觀察和解決問(wèn)題的思路要有一個(gè)調(diào)整。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了30多年10%左右的高速增長(zhǎng)，過(guò)去十年進(jìn)入增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)換期，到2019年為止，增速還在6%以上；逐步轉(zhuǎn)入中速增長(zhǎng)后，今后十年，仍有可能保持5%-6%或5%左右的增速。這樣的增速明顯高于美歐日等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。前段時(shí)間討論中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速，一種觀點(diǎn)主張通過(guò)大力度刺激政策“保六”。如果中國(guó)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的增速靠的是刺激政策，那么發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體這些年空前寬松的宏觀政策至少也應(yīng)該將其增速搞到6%以上。我曾經(jīng)用一個(gè)例子說(shuō)明宏觀政策的作用，假定宏觀經(jīng)濟(jì)如同一個(gè)水深2米的泳池，水面會(huì)出現(xiàn)波動(dòng)，宏觀政策可以使這種波動(dòng)減小，但水深由2米變成1.5米或1米，或者反過(guò)來(lái)，由1米升到1.5米或2米，宏觀政策是無(wú)能為力的，而要靠結(jié)構(gòu)性潛能。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的增速，主要靠的是結(jié)構(gòu)性潛能。這種結(jié)構(gòu)性潛能，就是經(jīng)濟(jì)學(xué)上所說(shuō)的后發(fā)優(yōu)勢(shì)。通俗地說(shuō)，是作為一個(gè)后發(fā)經(jīng)濟(jì)體，在技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)、城市化進(jìn)程等方面的發(fā)展?jié)撃堋Ｔ谥袊?guó)高速增長(zhǎng)期的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，高增長(zhǎng)靠的是高投資，而高投資主要由基建、房地產(chǎn)、出口等驅(qū)動(dòng)。經(jīng)濟(jì)由高速轉(zhuǎn)到中速，這些結(jié)構(gòu)性潛能逐步減弱。轉(zhuǎn)入中速增長(zhǎng)期后，需要有新的結(jié)構(gòu)性潛能替代，這就是通常說(shuō)的增長(zhǎng)動(dòng)能轉(zhuǎn)換。

發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體增長(zhǎng)對(duì)宏觀刺激政策有更多依賴(lài)，因?yàn)樗鼈兊慕Y(jié)構(gòu)性潛能很少，增長(zhǎng)主要靠更新性需求拉動(dòng)，如房子破了，需要翻修；汽車(chē)?yán)狭耍瑩Q個(gè)新的，等等，靠邊際更新維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。美國(guó)在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中增速相對(duì)高一些，一是有創(chuàng)新，大部分創(chuàng)新首先出現(xiàn)在美國(guó)；二是過(guò)去一些年有移民，帶來(lái)了更多的需求和低成本供給。如果中國(guó)某個(gè)時(shí)候不得不主要依賴(lài)刺激政策維持增長(zhǎng)，應(yīng)該是已經(jīng)進(jìn)入低速增長(zhǎng)期了。

所以，對(duì)現(xiàn)階段的中國(guó)經(jīng)濟(jì)，不論是短期內(nèi)應(yīng)對(duì)疫情沖擊穩(wěn)增長(zhǎng)，還是未來(lái)一個(gè)時(shí)期保持中速增長(zhǎng)，著眼點(diǎn)、立足點(diǎn)都應(yīng)轉(zhuǎn)到結(jié)構(gòu)性潛能。我們還有結(jié)構(gòu)性潛能可用，還沒(méi)有到山窮水盡、不得不主要依賴(lài)刺激政策的地步。任何時(shí)候都會(huì)有宏觀經(jīng)濟(jì)政策，但在促進(jìn)增長(zhǎng)意義上，這類(lèi)政策仍是短期和相對(duì)次要的，且應(yīng)與結(jié)構(gòu)性潛能相配合。平時(shí)都在講中國(guó)仍處在重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，但一遇到問(wèn)題還是盯住刺激政策，多少有點(diǎn)令人費(fèi)解。正因?yàn)槿绱耍{(diào)整觀察和解決問(wèn)題的思路是必要的。

五、建設(shè)都市圈是一個(gè)被逼出來(lái)、不得不為之的選項(xiàng)

進(jìn)入中速增長(zhǎng)期后，結(jié)構(gòu)性潛能的內(nèi)容將發(fā)生很大變化。從空間角度看，今后五到十年，中國(guó)最大的結(jié)構(gòu)性潛能就是都市圈和城市群加快發(fā)展。

近幾年城市化進(jìn)程的突出特點(diǎn)是人口特別是年輕人口向一線城市、幾大經(jīng)濟(jì)圈和內(nèi)地若干中心城市集聚，既包括由農(nóng)村進(jìn)城，更多的則是由其他城市轉(zhuǎn)向中心城市。中國(guó)的農(nóng)村結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和城市結(jié)構(gòu)都在經(jīng)歷著未曾有過(guò)的歷史性變遷。據(jù)有關(guān)研究，數(shù)萬(wàn)個(gè)村莊正在消失，上百個(gè)城市人口減少，處在收縮狀態(tài)。

集聚效應(yīng)加強(qiáng)、生產(chǎn)率提升，是城市化進(jìn)程的一幅畫(huà)面，另一幅畫(huà)面則是已有的大型城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)性矛盾加劇，甚至到了不可持續(xù)的地步。

房?jī)r(jià)飆升，一些城市房?jī)r(jià)進(jìn)入全球高房?jī)r(jià)前列。由于房?jī)r(jià)是城市的基礎(chǔ)價(jià)格，房?jī)r(jià)升高必然帶高城市運(yùn)營(yíng)成本，各類(lèi)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力相應(yīng)受損。高房?jī)r(jià)吸收了大量社會(huì)購(gòu)買(mǎi)力，脫實(shí)向虛的資源流向長(zhǎng)期難以扭轉(zhuǎn)。

制造業(yè)和部分服務(wù)業(yè)由于成本壓力不得不從城市核心區(qū)退出，又面臨著既要降低成本，又不能遠(yuǎn)離供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)的兩難選擇。有些企業(yè)開(kāi)始調(diào)整產(chǎn)業(yè)配置，一個(gè)典型案例是華為的部分業(yè)務(wù)由深圳轉(zhuǎn)到東莞的松山湖，但大量企業(yè)未必有這樣好的機(jī)會(huì)和條件。

城市的老齡化加快。以北京為例，2019年60歲以上的老齡人口已達(dá)350萬(wàn)人，為戶(hù)籍人口的四分之一。這部分人口基本上不需要早起晚歸上班了，很多人想到郊區(qū)找一個(gè)面積大一點(diǎn)、成本低一點(diǎn)、環(huán)境好一點(diǎn)的生活居所，但難以如愿。與此同時(shí)，大量年輕人在城市核心區(qū)買(mǎi)不起房，不得不到邊遠(yuǎn)地區(qū)租房買(mǎi)房，每天上下班承受很大通勤壓力。

隨著城市核心區(qū)人口密度增加，除了高房?jī)r(jià)外，擁堵、污染、生活環(huán)境品質(zhì)下降等城市負(fù)外部性增加，居民的實(shí)際生活質(zhì)量感受與收入和消費(fèi)水平的提高并不對(duì)應(yīng)。面對(duì)嚴(yán)重霧霾，人們提出這樣的問(wèn)題：我們吃飽了、穿暖了，生活水平有了很大提高，為什么呼吸一口新鮮空氣反而難了。

中國(guó)的城市化率達(dá)到60%，還有大約20個(gè)百分點(diǎn)的上升空間。如果上述結(jié)構(gòu)性矛盾無(wú)法解決或緩解，作為集聚效率最高的大型超大型城市，對(duì)將要進(jìn)城的農(nóng)村人口和其他城市人口，已經(jīng)騰不出多少空間了。事實(shí)上，近些年來(lái)這樣的空間正在被壓縮。

顯然，我們正面臨著持續(xù)推進(jìn)城市化進(jìn)程、提高全社會(huì)資源配置效率與既有城市結(jié)構(gòu)性矛盾之間的沖突。在這種沖突的夾縫中，加快建設(shè)都市圈是一個(gè)必然選項(xiàng)，準(zhǔn)確地說(shuō)，是一個(gè)逼出來(lái)的、不得不采取的選項(xiàng)。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在與中國(guó)目前相似階段，也出現(xiàn)了人口從城市核心區(qū)向郊區(qū)流動(dòng)的態(tài)勢(shì)，帶動(dòng)了大都市圈的逐步形成。有些地區(qū)，若干都市圈相互連接，進(jìn)一步形成大經(jīng)濟(jì)區(qū)或城市群。

所謂都市圈，在空間形態(tài)上，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是在一小時(shí)通勤圈，或已有核心城市周邊50-70公里左右范圍內(nèi)（當(dāng)然，不同地理環(huán)境有較大彈性），發(fā)展起一批小鎮(zhèn)或若干小城，相互連接后形成新的城市網(wǎng)絡(luò)體系。

從增長(zhǎng)動(dòng)能角度看，小鎮(zhèn)小城需要新建改建大量居民住宅、公共基礎(chǔ)設(shè)施，小鎮(zhèn)小城之間用軌道交通等連接，產(chǎn)業(yè)聚集的小鎮(zhèn)小城也要有制造業(yè)投資，這些都會(huì)形成可觀的需求增長(zhǎng)空間。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將會(huì)在空間調(diào)整重組。對(duì)成本敏感的制造業(yè)和中低端服務(wù)業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)至都市圈的小鎮(zhèn)小城，在降低成本的同時(shí)，亦可繼續(xù)分享城市專(zhuān)業(yè)化分工體系的好處。高技術(shù)含量、高附加值的服務(wù)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)分布于城市核心區(qū)。由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入分化重組、市場(chǎng)份額和利潤(rùn)向頭部企業(yè)集中的階段，都市圈的產(chǎn)業(yè)布局將有明顯地域?qū)I(yè)化、集中化特色，且集聚主要頭部企業(yè)，一哄而起、遍地開(kāi)花的可能性不大。

人口就業(yè)居住結(jié)構(gòu)也得發(fā)生重要改變。城市核心區(qū)相當(dāng)數(shù)量已退出一線工作崗位的老齡化人口可轉(zhuǎn)至小鎮(zhèn)小城，并形成養(yǎng)老特色的新社區(qū)。由核心區(qū)轉(zhuǎn)到小鎮(zhèn)小城的部分產(chǎn)業(yè)帶走配套的就業(yè)人口。與此同時(shí)，都市圈的小鎮(zhèn)小城可吸收大量農(nóng)村進(jìn)城和其他城市轉(zhuǎn)入的人口。

如果把都市圈發(fā)展僅僅理解為擴(kuò)大需求、調(diào)整產(chǎn)業(yè)和人口布局，那就低估了其應(yīng)有的潛能和意義。在技術(shù)進(jìn)步、綠色發(fā)展的大背景下，這一輪都市圈發(fā)展應(yīng)該也完全可以不重復(fù)發(fā)達(dá)國(guó)家的老路，而走出一條具有中國(guó)特色和時(shí)代特色的綠色發(fā)展新路。從城市規(guī)劃、能源、交通、建筑到各類(lèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都可以采用綠色發(fā)展的理念、技術(shù)、工藝、材料、設(shè)備、方法等，如無(wú)廢城市、海綿城市、分布式可再生能源、被動(dòng)式建筑、新型空調(diào)等。在資金籌措上，采取綠色融資辦法。還可積極探索生態(tài)資本服務(wù)價(jià)值核算方法，使之可度量、可貨幣化、可交易，推動(dòng)綠色發(fā)展由主要是政府提供的公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)向企業(yè)和個(gè)人能夠日常進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)行為。

綠色發(fā)展要擺正人與自然的關(guān)系，以人為本。為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，劃出一些特殊區(qū)域和特殊紅線是必要的，但不意味著除此之外的其他區(qū)域特別是城市區(qū)域就可以放任不管了。城市是人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)生活的地方，生態(tài)環(huán)境狀況與人們生活質(zhì)量有著更為直接密切的關(guān)系。國(guó)際上的有關(guān)成功案例表明，在城鎮(zhèn)居民住宅區(qū)，不僅社區(qū)范圍內(nèi)要增加植被，建筑物的表面、頂部、陽(yáng)臺(tái)以至室內(nèi)，都可以不同方式綠化，形成新的生態(tài)和生物多樣性系統(tǒng)。目前城市核心區(qū)的一些居民尤其是老齡人口有到都市圈小鎮(zhèn)小城居住的需求，一個(gè)重要意愿就是房前屋后種花種菜種草，與自然親密接觸，提高生活質(zhì)量。

還有一個(gè)大家很關(guān)心的問(wèn)題：中國(guó)人是不是只能住高層建筑？在發(fā)達(dá)國(guó)家，一般在城市核心區(qū)有一些高層建筑，除此之外的其他城鎮(zhèn)，基本上是低層獨(dú)立住房，也就是我們說(shuō)的“別墅”。中國(guó)為什么不能如此，通行的說(shuō)法是中國(guó)人口多，人地關(guān)系緊張。然而，且不與中國(guó)全國(guó)相比，即使與東南沿海地區(qū)相比，日本人口密度也是高于我們的，但日本居民多數(shù)是獨(dú)立住房。進(jìn)入OECD行列的歐洲國(guó)家，大多數(shù)人口密度不低于我國(guó)沿海地區(qū)，獨(dú)立住房是很普遍的。

一個(gè)基本邏輯是，城市化提高了居民居住用地效率，從全局看節(jié)約了土地。在都市圈小鎮(zhèn)小城建設(shè)中，如果能多建一些或基本上都建成低層獨(dú)立住房，可以明顯提高居民住房質(zhì)量，從節(jié)約用地角度也是可接受的。

概括地說(shuō)，都市圈發(fā)展通過(guò)疏解核心城市的結(jié)構(gòu)性矛盾、擴(kuò)展城市化空間，小分散、大集中，實(shí)現(xiàn)大城市超大城市的轉(zhuǎn)型升級(jí)。都市圈的發(fā)展，重點(diǎn)是那個(gè)“圈”的發(fā)展，通過(guò)“圈”與核心城區(qū)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和再平衡，提升城市發(fā)展的空間、質(zhì)量、效率和可持續(xù)性。具體說(shuō)，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，特別是制造業(yè)在降成本的基礎(chǔ)上提高專(zhuān)業(yè)化水平；有利于人口結(jié)構(gòu)調(diào)整，大幅度改善居住環(huán)境和生活品質(zhì)；有利于職住平衡，減緩擁堵、污染和通勤壓力；有利于進(jìn)城農(nóng)民工和其他外來(lái)人口改進(jìn)居住條件，獲取應(yīng)有的基本公共服務(wù)；有利于擴(kuò)大投資和消費(fèi)需求，提高已有產(chǎn)能利用率，形成重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能；有利于帶動(dòng)創(chuàng)新和綠色發(fā)展，促進(jìn)生產(chǎn)生活轉(zhuǎn)向高質(zhì)量、可持續(xù)、有韌性的新發(fā)展方式。

以北京為例，可在北京周邊50-70公里范圍內(nèi)，或北京、天津、保定和正在建設(shè)中的雄安相連范圍內(nèi)，建設(shè)幾十個(gè)或上百個(gè)小鎮(zhèn)和若干小城，通過(guò)高鐵和城際軌道相互連接，逐步形成一個(gè)首都大都市圈。

其中部分小鎮(zhèn)以養(yǎng)老和居住為特色。部分老齡人口可以轉(zhuǎn)到這些小鎮(zhèn)居住。與發(fā)達(dá)國(guó)家相似，有些中等收入群體可以在城市核心區(qū)和外圍小鎮(zhèn)有兩套住房，工作時(shí)住在城里，節(jié)假日到小鎮(zhèn)休閑。在小鎮(zhèn)就業(yè)者、部分“拿個(gè)電腦就能工作”的人士也可以在小鎮(zhèn)居住為主，如要到城市核心區(qū)開(kāi)會(huì)聚餐看演出，乘坐高鐵城鐵半個(gè)小時(shí)就到了，來(lái)去應(yīng)相當(dāng)方便。北京大學(xué)徐建國(guó)副教授提出大城市應(yīng)為進(jìn)城農(nóng)民建設(shè)“安居房”的建議有現(xiàn)實(shí)意義和可行性。可在城市核心區(qū)和外圍小鎮(zhèn)小城，由政府出面組織資源，分批建設(shè)較低成本、面積適宜的安居住房，作為一項(xiàng)基本公共服務(wù)產(chǎn)品向進(jìn)城農(nóng)民提供。這有利于他們安居樂(lè)業(yè)，降低企業(yè)用工成本，加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)教育，提高人力資本，從根本上消除貧困，擴(kuò)大中等收入群體。

相當(dāng)多的小鎮(zhèn)或小城應(yīng)以產(chǎn)業(yè)集聚為特色。由于特定原因，北京聚集了大量企業(yè)總部，特別是央企和金融機(jī)構(gòu)總部，這也是北京城市功能過(guò)多的一個(gè)原因。有人提出這些企業(yè)總部應(yīng)外移，但現(xiàn)實(shí)地看，大量外移難度也很大。可以考慮將部分企業(yè)和事業(yè)機(jī)構(gòu)總體轉(zhuǎn)向周邊小鎮(zhèn)，不僅國(guó)企，民企也可加入，形成一批航空、航天、石油石化、電信、軍工、教育、金融、媒體、文化娛樂(lè)等小鎮(zhèn)小城，重點(diǎn)提供高端專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。起步階段，重點(diǎn)招收外地留京高校畢業(yè)生，給首都都市圈戶(hù)口指標(biāo)，創(chuàng)造一個(gè)穩(wěn)定就業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)。發(fā)展到一定規(guī)模，有較成熟工作生活條件時(shí)，吸引更多城市核心區(qū)員工到小鎮(zhèn)小城工作。部分小鎮(zhèn)也可以傳統(tǒng)制造業(yè)和中低端服務(wù)業(yè)（如大型批發(fā)零售市場(chǎng)）為主，吸引推動(dòng)京津冀傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的聚集和升級(jí)。現(xiàn)在，幾乎每個(gè)縣都有幾個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)，難以形成規(guī)模優(yōu)勢(shì)，也不利于利用城市核心區(qū)的優(yōu)質(zhì)協(xié)作資源。

如果這樣的首都大都市圈能夠發(fā)展起來(lái)，將對(duì)疏解非首都功能、優(yōu)化提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源配置效率、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能、改善居民生活質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境、持續(xù)推進(jìn)和改進(jìn)城市化進(jìn)程等，都能起到積極作用，并為全國(guó)都市圈建設(shè)起到重要示范作用。

六、都市圈建設(shè)需要在六個(gè)方面深化改革、調(diào)整政策

回到現(xiàn)實(shí)，都市圈建設(shè)面臨不少思想觀念、體制機(jī)制和政策方面的阻力與約束，這就是深化改革要解決的問(wèn)題。

第一，加快大城市城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村土地制度改革。十八屆三中全會(huì)明確提出，農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地同價(jià)同權(quán)、同等入市，同時(shí)也要?jiǎng)?chuàng)造條件使宅基地流轉(zhuǎn)。近些年雖有探索，但進(jìn)展不及預(yù)期。面對(duì)建設(shè)都市圈的緊迫需求，大城市周邊城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村土地制度改革不能再拖下去了。都市圈建設(shè)過(guò)程中，除特定公共用途要由國(guó)家征地外，一般應(yīng)通過(guò)集體土地直接入市滿(mǎn)足需求。土地管理法已對(duì)集體建設(shè)用地入市開(kāi)了口子。宅基地流轉(zhuǎn)目前仍限于集體組織內(nèi)部，而真正的需求是在外部。有觀點(diǎn)認(rèn)為宅基地屬于集體財(cái)產(chǎn)，只能在集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)。依此邏輯，國(guó)家所有的土地也只能在國(guó)有機(jī)構(gòu)之間直接流轉(zhuǎn)，那還有什么個(gè)人住房交易和房地產(chǎn)市場(chǎng)。宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題完全可以有的放矢地加以解決，不能因?yàn)檫@些問(wèn)題而回避這項(xiàng)改革。理論和實(shí)踐都證明，農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)才能真正保護(hù)農(nóng)民利益，因?yàn)椴涣鬓D(zhuǎn)不交易農(nóng)民利益是多少都搞不清楚。

由來(lái)已久的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題也無(wú)法再回避了。說(shuō)小產(chǎn)權(quán)房不符合規(guī)劃，確實(shí)如此，本來(lái)就不允許蓋，當(dāng)然不可能有規(guī)劃。但需要問(wèn)一個(gè)基本問(wèn)題：農(nóng)民是否有在屬于自己的土地上蓋房子的權(quán)利？如果真正承認(rèn)農(nóng)民對(duì)土地的集體所有權(quán)，這個(gè)問(wèn)題并不難回答。改革初期的聯(lián)產(chǎn)承包制，就是把農(nóng)民在自己的土地上生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)的權(quán)利還給農(nóng)民。而現(xiàn)在面臨的問(wèn)題是，能不能把農(nóng)民在自己的土地上是否蓋房子、如何蓋房子的權(quán)利還給農(nóng)民。把這些權(quán)利還給農(nóng)民了，并不意味著他們一定要蓋房子、一定要流轉(zhuǎn)宅基地，而是承認(rèn)、保護(hù)他們本應(yīng)有的選擇權(quán)。農(nóng)民蓋房子，也包括在國(guó)有土地上蓋房子，都要服從于國(guó)家建設(shè)規(guī)劃，這是另一個(gè)層面的問(wèn)題。所謂的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，首先是該給農(nóng)民的權(quán)利不給，疊加了不符合國(guó)家建設(shè)規(guī)劃，一個(gè)錯(cuò)誤引出了另一個(gè)錯(cuò)誤。解決這一問(wèn)題，要從頭開(kāi)始，正本清源，在農(nóng)村土地制度改革、建設(shè)都市圈的大框架下，應(yīng)給農(nóng)民的權(quán)利要給，應(yīng)繳的稅費(fèi)要繳，不符合規(guī)劃的要糾正，把小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題解決與都市圈小鎮(zhèn)小城住宅建設(shè)統(tǒng)籌推進(jìn)。

第二，優(yōu)先完善都市圈農(nóng)村社會(huì)保障體系。對(duì)農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)，人們的一個(gè)擔(dān)心是有的農(nóng)民會(huì)不會(huì)居無(wú)定所，影響穩(wěn)定。過(guò)去長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我們把農(nóng)村土地作為農(nóng)民安身立命的最后屏障，城里找不到工作了，還可以回到農(nóng)村。這在過(guò)去是有道理的。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟和現(xiàn)代社會(huì)保障體系的發(fā)展，我們完全可以用現(xiàn)代社會(huì)保障體系替代農(nóng)村土地這種原始的、低效率的保障方式，把稀缺的土地資源解放出來(lái)，實(shí)現(xiàn)高效率的配置利用。農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)獲取的收入，應(yīng)優(yōu)先用于完善相應(yīng)地區(qū)農(nóng)村人口的社保體系，使他們與城里人一樣不再依賴(lài)于土地保障，在提高土地利用效率、增加收入的同時(shí)，由更為有效和穩(wěn)定的社會(huì)安全網(wǎng)托底。

第三，以強(qiáng)有力的制度政策措施防范以權(quán)謀私的腐敗行為。在城鄉(xiāng)接合部搞農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)，有些握有權(quán)力的干部會(huì)不會(huì)借機(jī)撈好處、搞腐敗，也是大家所擔(dān)心的。以往此類(lèi)問(wèn)題不僅存在，有些地方還相當(dāng)嚴(yán)重。近年來(lái)反腐敗力度加大，情況好轉(zhuǎn)，但制度建設(shè)、政策措施必須挺在前面。可對(duì)一定級(jí)別的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在城鄉(xiāng)接合部的房屋交易行為實(shí)行嚴(yán)格審查制度，增強(qiáng)透明度和社會(huì)監(jiān)督。對(duì)相關(guān)腐敗案件從嚴(yán)懲處，并加強(qiáng)曝光，以起到警示作用。

第四，推動(dòng)農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的改革轉(zhuǎn)型。農(nóng)村集體土地的所有權(quán)歸集體組織，但這些年農(nóng)村基層組織治理能力不足，有些地方家族勢(shì)力過(guò)大，管理混亂，集體財(cái)產(chǎn)收入被裝進(jìn)少數(shù)干部腰包的事例時(shí)有披露。此外，隨著由農(nóng)村轉(zhuǎn)為城市，傳統(tǒng)的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)向城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型也勢(shì)在必行。所以，都市圈建設(shè)過(guò)程中，要加強(qiáng)相關(guān)農(nóng)村基層組織建設(shè)，遏制基層腐敗，完善鄉(xiāng)村基層民主選舉制度，認(rèn)可并保障農(nóng)民的合法權(quán)益，提高透明度，加強(qiáng)監(jiān)督監(jiān)管，集體經(jīng)濟(jì)組織管理和行政管理職能也要適當(dāng)分開(kāi)。這方面已有一些成功經(jīng)驗(yàn)，可借鑒推廣。

第五，國(guó)土空間規(guī)劃形成機(jī)制也要改革、創(chuàng)新、完善。國(guó)家正在推動(dòng)三規(guī)合一，很有必要，也提供了一個(gè)反思和改革的機(jī)會(huì)。空間規(guī)劃很重要，定下來(lái)就要執(zhí)行，要有權(quán)威性和強(qiáng)制力。然而，規(guī)劃也是人制定的，人的認(rèn)識(shí)具有局限性，也會(huì)出錯(cuò)，因此規(guī)劃的調(diào)整和糾錯(cuò)機(jī)制不可缺少，這并不否定或削弱而是有助于增強(qiáng)規(guī)劃的權(quán)威性。關(guān)鍵一點(diǎn)是，規(guī)劃不能無(wú)視而要尊重來(lái)自市場(chǎng)、社會(huì)和實(shí)踐的信息。比如，大城市的城鄉(xiāng)接合部出現(xiàn)大量“違規(guī)”的城中村，以至達(dá)到法不治眾的程度，而這些城中村為眾多外來(lái)人口特別是農(nóng)民工提供了低成本居所，對(duì)城市發(fā)展、競(jìng)爭(zhēng)力提升起到了非常重要的作用。到底是原有的規(guī)劃錯(cuò)了還是如此之多的人民群眾的選擇錯(cuò)了？又如，近些年為推動(dòng)區(qū)域平衡發(fā)展，對(duì)人口流出的部分中西部地區(qū)分配較多建設(shè)用地指標(biāo)，利用率不高，有的開(kāi)發(fā)區(qū)大量占有農(nóng)地，招不來(lái)幾個(gè)像樣企業(yè)；而對(duì)人口流入、城市化潛力大的東南沿海地區(qū)，分配的建設(shè)用地指標(biāo)相對(duì)較少，導(dǎo)致有項(xiàng)目缺土地，推動(dòng)地價(jià)房?jī)r(jià)上升。這樣的政策導(dǎo)向是否符合市場(chǎng)化、城市化發(fā)展規(guī)律，是否真正有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，也需要反思并做出必要調(diào)整。

建設(shè)都市圈，應(yīng)在空間規(guī)劃的思路、機(jī)制和方法上做出必要調(diào)整和完善，有些地方可能需要重新規(guī)劃。近期國(guó)務(wù)院將部分土地使用審批權(quán)下放給省一級(jí)政府，其中試點(diǎn)永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)委托部分省、自治區(qū)、直轄市政府批準(zhǔn)，這些試點(diǎn)省區(qū)均為都市圈發(fā)展?jié)摿Υ蟮牡貐^(qū)。此項(xiàng)重要改革將有利于地方政府從各自實(shí)際出發(fā)，集中利用土地資源，為都市圈建設(shè)提供有力支持。

第六，創(chuàng)新都市圈建設(shè)的體制機(jī)制政策。建設(shè)都市圈要立足于調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量，充分發(fā)掘全社會(huì)消費(fèi)、投資和創(chuàng)新的潛能。政府的作用也很重要，問(wèn)題是如何以正確的方式發(fā)揮正確的作用。大城市政府通常人員素質(zhì)較高，組織協(xié)調(diào)能力較強(qiáng)，在建設(shè)都市圈過(guò)程中有很大創(chuàng)新空間。建議試行區(qū)帶鎮(zhèn)體制，即核心城市的一個(gè)區(qū)，帶都市圈若干個(gè)鎮(zhèn)，發(fā)展目標(biāo)、責(zé)任、權(quán)利、利益都捆綁在一起，所帶鎮(zhèn)創(chuàng)造的GDP、財(cái)政收入、就業(yè)等，都算到區(qū)的名下；區(qū)所轄核心城區(qū)內(nèi)需要疏解的功能，可優(yōu)先轉(zhuǎn)到所帶小鎮(zhèn)；同時(shí)區(qū)也要利用各種資源推進(jìn)所帶鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。各個(gè)區(qū)所帶鎮(zhèn)之間既競(jìng)爭(zhēng)、又合作，逐步形成有活力、有創(chuàng)造力、可持續(xù)的發(fā)展機(jī)制。

以上幾個(gè)方面的改革都很重要，但都不容易，有的是長(zhǎng)期以來(lái)未能啃下的硬骨頭。深化改革的機(jī)制也很重要，應(yīng)堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)、基層試驗(yàn)。頂層設(shè)計(jì)，主要是指方向、劃底線。所謂指方向，應(yīng)當(dāng)是明確改革要有利于推動(dòng)城市化進(jìn)程，有利于提高全要素生產(chǎn)率，有利于滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的需要。所謂劃底線，是指堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線。在此前提下，應(yīng)當(dāng)給地方、基層、企業(yè)和個(gè)人更大的自主選擇空間，允許、鼓勵(lì)、保護(hù)擔(dān)當(dāng)精神和創(chuàng)新精神。因?yàn)椋烤故裁礃拥淖龇ㄟm合國(guó)情、省情、市情，事先并不清楚，需要通過(guò)大量試錯(cuò)糾錯(cuò)，才能找到對(duì)的辦法。這是中國(guó)改革開(kāi)放過(guò)程中被事實(shí)證明行之有效、應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持的一條基本經(jīng)驗(yàn)。

七、實(shí)質(zhì)性深化改革是最好的刺激政策，應(yīng)盡快推出以要素市場(chǎng)化改革推動(dòng)都市圈建設(shè)的一攬子改革發(fā)展計(jì)劃

目前討論投什么的較多，其實(shí)不論消費(fèi)還是投資都有潛力，關(guān)鍵是投到什么地方，用什么機(jī)制去投。如果能夠充分釋放都市圈和城市群加快發(fā)展這個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)階段最大的結(jié)構(gòu)性潛能，用一句時(shí)尚的話(huà)語(yǔ)說(shuō)，將會(huì)形成中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“新風(fēng)口”。近期中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，社會(huì)上反應(yīng)積極熱烈，對(duì)解決都市圈建設(shè)面臨的諸多體制機(jī)制政策問(wèn)題而言，可以說(shuō)恰逢其時(shí)，切中要害。相對(duì)于短期刺激政策，改革通常被認(rèn)為是慢變量。事實(shí)證明，在特定時(shí)期，如果相關(guān)條件基本具備，與發(fā)展方向契合的改革措施也可以成為快變量，更重要的是，這樣的改革措施所激發(fā)的增長(zhǎng)動(dòng)能不僅體量更大，而且效率更高、可持續(xù)性更強(qiáng)。在此意義上可以說(shuō)，實(shí)質(zhì)性深化改革是最好的刺激政策。

建議以落實(shí)中央文件為契機(jī)，盡快推出以要素市場(chǎng)化改革推動(dòng)都市圈建設(shè)的一攬子改革發(fā)展計(jì)劃，要點(diǎn)如下。

——有關(guān)城市，重點(diǎn)是人口持續(xù)流入、發(fā)展?jié)撃艽蟮拇蟪鞘谢虺鞘腥海涌熘贫ɑ蛐抻喍际腥ㄔO(shè)規(guī)劃，并盡早公布，起到提振信心、穩(wěn)定預(yù)期的作用；

——開(kāi)工建設(shè)一批前期準(zhǔn)備充分的都市圈軌道交通、通信工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目；

——制定規(guī)劃，并著手分期建設(shè)主要面向外來(lái)人口特別是農(nóng)村進(jìn)城人口的安居房工程；

——推動(dòng)農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)，選擇若干小鎮(zhèn)，開(kāi)展核心城市老齡人口下鄉(xiāng)養(yǎng)老社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)；

——引導(dǎo)、鼓勵(lì)核心城市內(nèi)相關(guān)制造業(yè)、服務(wù)業(yè)企業(yè)疏解至都市圈低成本區(qū)域，通過(guò)產(chǎn)業(yè)集聚、轉(zhuǎn)型升級(jí)，逐步形成核心競(jìng)爭(zhēng)力突出的專(zhuān)業(yè)化小鎮(zhèn)；

——相應(yīng)加快都市圈小鎮(zhèn)小城商場(chǎng)、餐飲旅館、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育健身、文化娛樂(lè)等基本公共服務(wù)和配套商業(yè)服務(wù)設(shè)施的建設(shè)；

——調(diào)整戶(hù)籍政策和其他人口流動(dòng)管理政策，為外來(lái)人口在都市圈小鎮(zhèn)小城安居樂(lè)業(yè)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)營(yíng)造有利環(huán)境；

——相應(yīng)推動(dòng)與建設(shè)都市圈相關(guān)的各項(xiàng)體制機(jī)制改革和政策調(diào)整取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；

——可選擇粵港澳大灣區(qū)和若干發(fā)展?jié)摿Υ蟮氖?huì)城市作為都市圈改革發(fā)展綜合試驗(yàn)區(qū)，率先突破，取得可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

初步估算，都市圈建設(shè)每年能夠?yàn)槿珖?guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供至少0.5-1個(gè)百分點(diǎn)的增長(zhǎng)動(dòng)能，不僅為應(yīng)對(duì)疫情沖擊，更重要的是為今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期中速高質(zhì)量發(fā)展提供有效支撐。