國(guó)家能源局關(guān)于深化能源行業(yè)投融資

    體制改革的實(shí)施意見

    為貫徹落實(shí)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)[2016]18號(hào)），進(jìn)一步發(fā)揮能源投融資對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要作用，堅(jiān)持企業(yè)為主、規(guī)劃引導(dǎo)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)、創(chuàng)新機(jī)制、暢通渠道、統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同推進(jìn)的原則，提出以下實(shí)施意見。

    一、充分激發(fā)社會(huì)資本參與能源投資的動(dòng)力和活力

    （一）確立能源企業(yè)投資主體地位。在增量配電網(wǎng)、規(guī)劃內(nèi)風(fēng)電、背壓式熱電聯(lián)產(chǎn)、燃?xì)夥植际桨l(fā)電等項(xiàng)目先行試點(diǎn)企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制，推動(dòng)以政策性條件引導(dǎo)、企業(yè)信用承諾、監(jiān)管有效約束為核心的管理模式。

    （二）實(shí)行能源投資項(xiàng)目管理負(fù)面清單制度。進(jìn)一步取消下放能源投資項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)限。嚴(yán)格按照《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》規(guī)定核準(zhǔn)能源項(xiàng)目，目錄范圍外的項(xiàng)目，一律實(shí)行備案制，不得進(jìn)行任何形式的審批。

    （三）建立能源投資項(xiàng)目管理權(quán)力清單制度。能源項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)要根據(jù)《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》，制定本級(jí)能源投資項(xiàng)目管理權(quán)力清單，國(guó)家能源局要抓緊制定并試行《國(guó)家能源局權(quán)力和責(zé)任清單》。各省級(jí)能源項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)要根據(jù)《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》規(guī)定的權(quán)限開展核準(zhǔn)工作，要堅(jiān)持投資審批權(quán)限下放層級(jí)與承接能力匹配，對(duì)涉及本地區(qū)重大規(guī)劃布局、重要能源資源開發(fā)配置的項(xiàng)目，原則上不下放到地市級(jí)政府、一律不得下放到縣級(jí)及以下政府核準(zhǔn)。

    （四）建立能源投資項(xiàng)目管理責(zé)任清單制度。能源項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)要厘清職權(quán)所對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)，明確責(zé)任主體，健全問責(zé)機(jī)制。按照簡(jiǎn)化程序、優(yōu)化流程、透明高效的原則，制作行政職權(quán)運(yùn)行流程圖，規(guī)范每個(gè)環(huán)節(jié)的承辦機(jī)構(gòu)、辦理程序、辦理要求、辦理時(shí)限等，確保權(quán)力規(guī)范行使。

    （五）規(guī)范能源投資項(xiàng)目備案管理制度。實(shí)行備案制的能源投資項(xiàng)目，備案機(jī)關(guān)要通過全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)或政務(wù)服務(wù)大廳，提供快捷備案服務(wù)，備案不得設(shè)置任何前置條件。

    （六）優(yōu)化能源投資項(xiàng)目核準(zhǔn)流程。實(shí)行核準(zhǔn)制的能源投資項(xiàng)目，核準(zhǔn)機(jī)關(guān)要依托全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)或政務(wù)服務(wù)大廳實(shí)行并聯(lián)核準(zhǔn)，項(xiàng)目核準(zhǔn)的前置許可條件不得互為前置。按照并聯(lián)辦理、聯(lián)合評(píng)審的要求，配合推動(dòng)相關(guān)部門協(xié)同下放審批權(quán)限，探索建立多評(píng)合一、統(tǒng)一評(píng)審的新模式。

    （七）精簡(jiǎn)能源投資項(xiàng)目核準(zhǔn)前置許可。能源投資項(xiàng)目核準(zhǔn)只保留選址意見和用地（用海）預(yù)審作為前置條件，除法律法規(guī)明確規(guī)定的，各級(jí)能源項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)一律不得設(shè)置任何項(xiàng)目核準(zhǔn)的前置條件，不得發(fā)放同意開展項(xiàng)目前期工作的“路條”性文件。

    （八）創(chuàng)新能源投資項(xiàng)目業(yè)主確定方式。在光伏、生物質(zhì)能、火電站、水電站、風(fēng)電等項(xiàng)目開展以競(jìng)爭(zhēng)性方式確定能源投資項(xiàng)目業(yè)主試點(diǎn)。根據(jù)資源調(diào)查和專項(xiàng)規(guī)劃，委托有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)對(duì)納入規(guī)劃的項(xiàng)目進(jìn)行咨詢?cè)u(píng)估，通過招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式，公開、公平、公正確定業(yè)主。

    （九）加強(qiáng)能源企業(yè)投資行為事中事后監(jiān)管。企業(yè)投資能源項(xiàng)目要嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定實(shí)施。未依法辦理核準(zhǔn)或備案手續(xù)開工建設(shè)，或者未按照核準(zhǔn)的建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等進(jìn)行建設(shè)的，核準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，按情節(jié)輕重依法給予警告、責(zé)令停止建設(shè)、責(zé)令停產(chǎn)等處罰。

    二、發(fā)揮好能源行業(yè)政府投資的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用

    （十）正確把握政府投資方向，明確投資范圍。能源領(lǐng)域政府投資資金重點(diǎn)支持農(nóng)村電網(wǎng)改造、煤礦安全改造、國(guó)家石油儲(chǔ)備基地等市場(chǎng)不能有效配置資源的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項(xiàng)目。

    （十一）優(yōu)化完善政府投資資金安排方式。對(duì)農(nóng)村電網(wǎng)改造、煤礦安全改造、油氣儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)等政府投資的能源項(xiàng)目，建立政府投資資金分配信息發(fā)布機(jī)制，具備條件的項(xiàng)目采用招投標(biāo)的方式取代行政指定性的資金分配方式，不設(shè)置歧視性條件，平等對(duì)待各類投資主體。對(duì)確需支持的經(jīng)營(yíng)性能源項(xiàng)目，政府投資主要采取資本金注入方式，也可適當(dāng)采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式進(jìn)行引導(dǎo)。

    （十二）編制能源領(lǐng)域三年滾動(dòng)政府投資計(jì)劃。依據(jù)國(guó)家宏觀調(diào)控總體要求和能源發(fā)展規(guī)劃，編制能源領(lǐng)域三年滾動(dòng)政府投資計(jì)劃，明確規(guī)劃期內(nèi)政府投資的重大能源項(xiàng)目。建立能源領(lǐng)域政府投資項(xiàng)目庫(kù)，未入庫(kù)項(xiàng)目原則上不予安排政府投資。

    （十三）加強(qiáng)能源領(lǐng)域政府投資事中事后監(jiān)管。以更嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)對(duì)能源領(lǐng)域政府投資的概算預(yù)算、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)工期、竣工驗(yàn)收等事項(xiàng)的要求。嚴(yán)格按照項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度下達(dá)政府投資計(jì)劃。嚴(yán)格概算執(zhí)行和造價(jià)控制，健全概算審批、調(diào)整等管理制度。加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收管理。探索與投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督、重大項(xiàng)目稽察等部門實(shí)施聯(lián)合監(jiān)督的新機(jī)制，強(qiáng)化政府投資監(jiān)管。

    （十四）建立政府投資資金使用情況后評(píng)估制度。對(duì)能源領(lǐng)域政府投資項(xiàng)目的質(zhì)量、工期、資金使用和安全性評(píng)價(jià)等事項(xiàng)進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)管和動(dòng)態(tài)跟蹤。完善政府投資追責(zé)體系，建立政府投資黑名單制度，項(xiàng)目一經(jīng)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題，視情節(jié)輕重限制、禁止項(xiàng)目業(yè)主申請(qǐng)中央預(yù)算內(nèi)投資資金，并追究法律責(zé)任。

    （十五）鼓勵(lì)政府和社會(huì)資本合作。落實(shí)《國(guó)家能源局關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式的通知》（國(guó)能法改[2016]96號(hào)），重點(diǎn)在城鎮(zhèn)配電網(wǎng)、農(nóng)村電網(wǎng)、電動(dòng)汽車充電樁、城市燃?xì)夤芫W(wǎng)、液化天然氣（LNG）儲(chǔ)運(yùn)設(shè)施等領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。建立PPP項(xiàng)目聯(lián)審機(jī)制，進(jìn)一步簡(jiǎn)化PPP項(xiàng)目審批流程，提高行政服務(wù)效率。建立主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制，為社會(huì)資本投資能源領(lǐng)域創(chuàng)造有利條件。對(duì)確定采用PPP模式的能源項(xiàng)目，通過競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制公平擇優(yōu)選擇社會(huì)資本作為合作伙伴。

    三、暢通能源投資項(xiàng)目融資渠道

    （十六）鼓勵(lì)發(fā)展能源項(xiàng)目直接融資。依托多層次資本市場(chǎng)體系，拓寬和優(yōu)化能源領(lǐng)域投資項(xiàng)目的直接融資渠道，鼓勵(lì)符合條件的能源企業(yè)開展股票上市融資。總結(jié)能源領(lǐng)域資產(chǎn)證券化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)選擇符合條件的能源信貸資產(chǎn)、企業(yè)應(yīng)收款、信托受益權(quán)、基礎(chǔ)設(shè)施收益權(quán)等為基礎(chǔ)資產(chǎn)，開展形式多樣的資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)，盤活存量能源設(shè)施資產(chǎn)。加大創(chuàng)新力度，豐富債券品種，鼓勵(lì)有條件的能源企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)⒅攸c(diǎn)產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)債，通過債券市場(chǎng)籌措資金。

    （十七）大力加強(qiáng)能源領(lǐng)域“雙創(chuàng)”項(xiàng)目金融扶持力度。加大對(duì)電動(dòng)汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施、氫燃料電池、儲(chǔ)能、綜合智慧能源等科技程度高、資本密度低，并處于種子期、初創(chuàng)期項(xiàng)目的金融支持力度，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)有針對(duì)性地為能源領(lǐng)域“雙創(chuàng)”項(xiàng)目提供股權(quán)、債券以及信用貸款等融資綜合服務(wù)。

    （十八）建立能源領(lǐng)域政府、銀行、企業(yè)、社會(huì)合作對(duì)接機(jī)制。搭建政銀企社合作平臺(tái)，通過聯(lián)合開展項(xiàng)目推介會(huì)等方式，加強(qiáng)與政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)以及廣大社會(huì)資本的對(duì)接，為能源領(lǐng)域重大項(xiàng)目獲取長(zhǎng)期穩(wěn)定、低成本的資金支持創(chuàng)造條件。

    （十九）完善保險(xiǎn)資金等機(jī)構(gòu)資金對(duì)能源項(xiàng)目建設(shè)的投資機(jī)制。大力發(fā)展債權(quán)投資計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)投資基金、資產(chǎn)支持計(jì)劃等融資工具，引導(dǎo)社保資金、保險(xiǎn)資金、企業(yè)年金等用于收益穩(wěn)定、回收期長(zhǎng)的能源項(xiàng)目。建立信貸、證券、保險(xiǎn)和基金等機(jī)構(gòu)資金支持重大能源項(xiàng)目建設(shè)的合作對(duì)接機(jī)制，保障重大項(xiàng)目資金需求。

    （二十）構(gòu)建更加開放的投融資體制。加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)對(duì)重大能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作項(xiàng)目提供信貸、擔(dān)保、保險(xiǎn)、國(guó)際結(jié)算等全方位、全流程的金融服務(wù)。促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)針對(duì)能源領(lǐng)域?qū)ν夂献鞯男枨蠛吞攸c(diǎn)，主動(dòng)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，加快拓展和優(yōu)化境外服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為能源企業(yè)“走出去”和重點(diǎn)國(guó)際合作項(xiàng)目提供境內(nèi)外一體化金融服務(wù)。積極搭建能源領(lǐng)域雙多邊政府間合作平臺(tái)，建立健全能源行業(yè)“走出去”協(xié)調(diào)服務(wù)機(jī)制，更好地支持能源對(duì)外投資項(xiàng)目。加強(qiáng)與國(guó)際金融機(jī)構(gòu)和各國(guó)政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)在能源領(lǐng)域的多層次投融資合作。

    四、提升綜合服務(wù)管理水平

    （二十一）落實(shí)能源投資項(xiàng)目審批負(fù)責(zé)制。探索建立并逐步推行能源投資項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)和備案首問負(fù)責(zé)制。能源項(xiàng)目核準(zhǔn)、備案機(jī)關(guān)或?qū)徟鷧f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)實(shí)行“一站式”受理、“全流程”服務(wù)，一家負(fù)責(zé)到底。

    （二十二）大力推進(jìn)陽光審批。落實(shí)投資項(xiàng)目統(tǒng)一代碼制度相關(guān)要求，充分利用全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，做好能源項(xiàng)目審批、監(jiān)管等信息公開工作，提高透明度。制定能源項(xiàng)目審批工作規(guī)則，梳理整合辦事環(huán)節(jié)，編制、更新企業(yè)辦事流程圖。推進(jìn)能源項(xiàng)目審批管理工作的信息公開制度，及時(shí)公開項(xiàng)目受理情況、辦理過程、審批結(jié)果。鼓勵(lì)新聞媒體、公民、法人和其他組織依法對(duì)能源部門的服務(wù)管理行為進(jìn)行監(jiān)督。

    （二十三）加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)。完善能源規(guī)劃體系，強(qiáng)化地方規(guī)劃與國(guó)家規(guī)劃的銜接，加強(qiáng)能源規(guī)劃與城鄉(xiāng)、土地、環(huán)保等領(lǐng)域規(guī)劃的銜接。完善能源規(guī)劃的約束引導(dǎo)機(jī)制，發(fā)揮好規(guī)劃對(duì)能源投資的龍頭性、引領(lǐng)性作用，促進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)科學(xué)有序發(fā)展。處理好規(guī)劃和具體投資項(xiàng)目的關(guān)系，既要依據(jù)規(guī)劃布局項(xiàng)目，也要防止規(guī)劃制定過細(xì)、規(guī)劃變相指定項(xiàng)目單位、規(guī)劃套規(guī)劃搞層層加碼等有礙市場(chǎng)在能源投資中起決定性作用的問題出現(xiàn)。

    （二十四）健全監(jiān)管機(jī)制。按照誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管的原則，依托能源投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)全過程監(jiān)管。完善有關(guān)規(guī)章制度，制定監(jiān)管工作指南和操作規(guī)程，促進(jìn)監(jiān)管工作標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、公開化。

    （二十五）加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)監(jiān)管。煤礦、火電等產(chǎn)能過剩或存在潛在過剩風(fēng)險(xiǎn)的投資領(lǐng)域要嚴(yán)格按照國(guó)家專項(xiàng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策開展項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)違規(guī)、違建項(xiàng)目責(zé)令停止建設(shè)或責(zé)令停產(chǎn)。切實(shí)保護(hù)社會(huì)資本在能源投資中的正當(dāng)權(quán)益，加大監(jiān)管力度，保障投資者合法合理訴求得到解決。

    （二十六）加強(qiáng)能源企業(yè)信用體系建設(shè)。按照國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃和部署，加強(qiáng)能源企業(yè)信用體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信用信息公開共享。開展信用評(píng)價(jià)，曝光嚴(yán)重違法失信、發(fā)生重大以上安全事故“黑名單”企業(yè)。將企業(yè)信用記錄納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)，強(qiáng)化政府和投資者的契約意識(shí)和誠(chéng)信意識(shí)，形成守信激勵(lì)、失信懲戒的約束機(jī)制，促使相關(guān)主體切實(shí)承擔(dān)責(zé)任，履行法定義務(wù)，確保投資建設(shè)市場(chǎng)安全高效運(yùn)行。

    五、確保改革任務(wù)落實(shí)到位

    （二十七）加強(qiáng)分工協(xié)作。建立能源投融資體制改革工作會(huì)商制度和協(xié)調(diào)機(jī)制，分解任務(wù)，明確責(zé)任，加強(qiáng)協(xié)同配合。能源項(xiàng)目審核機(jī)關(guān)要充分認(rèn)識(shí)深化投融資體制改革的重要性和緊迫性，及時(shí)制定具體工作方案，明確任務(wù)分工、時(shí)間節(jié)點(diǎn)，做好相關(guān)支持配合工作。國(guó)家能源局派出能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮監(jiān)管職能，按照統(tǒng)一部署開展能源投融資體制改革工作落實(shí)情況專項(xiàng)監(jiān)管。

    （二十八）加快法制建設(shè)。完善與能源投融資相關(guān)的規(guī)章制度和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，制定能源領(lǐng)域貫徹落實(shí)投資領(lǐng)域立法的具體管理辦法或?qū)嵤┓桨浮＜涌焱七M(jìn)《電力法》、《煤炭法》修訂，積極推動(dòng)《能源法》、《核電管理?xiàng)l例》、《國(guó)家石油儲(chǔ)備條例》、《能源監(jiān)管條例》、《海洋石油天然氣管道保護(hù)條例》等法律法規(guī)制定出臺(tái)。加快制定修訂能耗、碳排放等領(lǐng)域技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施能效“領(lǐng)跑者”制度，研究建立煤電機(jī)組能效領(lǐng)跑者機(jī)制。

    （二十九）推進(jìn)配套改革。能源投融資體制改革與其他領(lǐng)域改革要協(xié)同推進(jìn)，形成疊加效應(yīng)，充分釋放改革紅利。加快能源體制改革，落實(shí)電力體制改革措施，深化石油天然氣體制改革，推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)、售電側(cè)改革、油氣行業(yè)上游勘探開發(fā)領(lǐng)域改革等試點(diǎn)工作，有序放開油氣勘查、開采、市場(chǎng)準(zhǔn)入，完善油氣進(jìn)出口管理體制、完善油氣加工環(huán)節(jié)準(zhǔn)入和淘汰機(jī)制，推動(dòng)油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施公平開放。推動(dòng)能源價(jià)格改革，完善油氣產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制，有序放開上網(wǎng)電價(jià)和公益性以外的銷售電價(jià)。積極鼓勵(lì)國(guó)有能源企業(yè)開展混合所有制改革，推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新，為社會(huì)資本在能源領(lǐng)域開展投融資活動(dòng)創(chuàng)造有利條件。(信息來源：中國(guó)煤炭經(jīng)濟(jì)研究網(wǎng))